Новый старт Прибайкалья

Сергей Шишкин о пружинах иркутской политики.

Ученый, политик, политолог - таков спектр общественных интересов Сергея Шишкина. Он доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России, много лет возглавляет кафедру конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета. Сергей Иванович - признанная величина в отечественной и зарубежной науке, автор многих книг и статей по вопросам правового регулирования местного самоуправления. В 1993 году Сергей Шишкин руководил одной из секций Конституционного совещания в Москве. Итогом той работы стала ныне действующая Конституция страны.

С 1996 по 2000 год Шишкин - заместитель председателя, а в течение полутора лет (апрель 2002 - октябрь 2003) - председатель Законодательного собрания Иркутской области. Его оценки и прогнозы нередко подтверждаются и всегда заслуживают внимания тех, кому небезразлична судьба нашего региона. В разгар перемен в региональной политике Сергей Иванович отвечает на вопросы обозревателя "Байкальских вестей" Юрия Пронина.

Знойное лето 2005-го

- До конца года еще почти два месяца, однако главное событие-2005 для Иркутской области уже известно - смена губернатора, уход Бориса Говорина и наделение полномочиями Александра Тишанина. Если вернуться чуть назад, то станет понятнее, что происходит сейчас и будет происходить в ближайшее время. Почему, на ваш взгляд, Борису Говорину не продлили полномочия?

- Назову три главные причины. Во-первых, бесконечные конфликты с представителями региональной элиты и кадровые перетряски. Во-вторых, плохие показатели активности избирателей и поддержки кандидатуры Владимира Путина весной 2004 года. В-третьих, провал объединительных процессов с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. Кроме того, ангажированность корпорациями Виктора Вексельберга ("Ренова", СУАЛ, ТНК) и Олега Дерипаски ("Русский алюминий", "Базовый элемент", "Континенталь менеджмент") затруднила Борису Говорину возможность наладить диалог с новыми, растущими монополиями, прежде всего в нефтегазовом комплексе, - Газпромом и Роснефтью. Его попытки наладить отношения и даже заключение договора с Газпромом не были восприняты там всерьез. В определенных кругах решили, что этого губернатора проще поменять, чем с ним договориться. К Борису Говорину охладели и те, кто раньше его поддерживал, - например, уроженец Иркутской области, генеральный директор ФГУП Рособоронэкспорт Сергей Чемезов, весьма влиятельный на федеральном уровне.

Надо сказать, Борис Александрович боролся до конца. Он потратил более полугода, чтобы преодолеть объективные и субъективные препятствия к утверждению своей кандидатуры на следующий срок. Особенно настойчив он был в мае - июне, когда пытался попасть на прием к президенту. Расчет был на то, чтобы с помощью личного контакта изменить распространившееся к тому времени суждение, что "Говорин контрпродуктивен", доказать, что он не более экзотичен, чем некоторые из региональных лидеров, получивших доверие президента (например, калмыцкий "хан" Кирсан Илюмжинов). Говорин стремился убедить Кремль, что способен решать задачи новой повестки дня.

Насколько мне известно, неопределенность в отношении Говорина сохранялась до конца июля, а его кандидатура по-прежнему фигурировала в числе нескольких и в администрации президента РФ, и в аппарате полномочного представителя президента в Сибирском федеральном округе. Примерно 28 июля политическая звезда Бориса Говорина закатилась окончательно и возникла другая дилемма насчет будущего губернатора Иркутской области: председатель Законодательного собрания Виктор Круглов или представитель ЗС в Совете Федерации Валентин Межевич?

Еще через неделю была затребована кандидатура начальника ВСЖД Александра Тишанина. Депутатам Законодательного собрания области были представлены для предварительного обсуждения двое - Тишанин и Межевич. Симпатии явного большинства оказались на стороне Межевича, так как Тишанин работал в нашем регионе недавно и не был достаточно известен. Но тут, в обстановке истощения от многомесячной борьбы, в ситуацию активно вмешался президент ОАО "Российские железные дороги" Владимир Якунин. После его долгой беседы с главой государства Владимиром Путиным и руководителем президентской администрации Дмитрием Медведевым 13 августа было принято решение в пользу новой для Иркутской области фигуры - Александра Тишанина.

О тех, кто не стал...

- Насколько достоверна информация, что главным аргументом против Валентина Межевича стало то, что обе его дочери вышли замуж за граждан США и живут в Америке?

- Считаю, что значение этого обстоятельства преувеличено, однако, несомненно, часть администрации президента РФ придерживается иной точки зрения. Полагаю, подобные вещи не мешают добросовестному и эффективному исполнению губернаторских полномочий.

- Кроме названных вами кандидатов в губернаторы, на определенном этапе фигурировали еще двое - первый заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Государственной думы, братчанин Виталий Шуба и мэр Иркутска, секретарь политсовета регионального отделения партии "Единая Россия" Владимир Якубовский...

- Виталий Шуба - это неплохой вариант, особенно если учесть его связи на федеральном уровне. Однако через некоторое время кандидатуру Шубы задвинули на второй план. Разговоры же о высоких шансах Владимира Якубовского стать губернатором были в большей мере инспирированы его окружением, чем отражали реальную расстановку сил. И хотя Якубовский заблаговременно позиционировал себя как политический оппонент Говорина, его потенциал был относительно невелик.

- Существует точка зрения, что два региональных политика в последнее время получили высокие должности именно "на вырост", под будущее губернаторство: Виктор Круглов возглавил Законодательное собрание, а Владимир Якубовский - региональное отделение "Единой России"...

- Это вполне логично, причем оба выдвижения выгодны, прежде всего, одной и той же финансово-промышленной группе, несмотря на сложные отношения между Якубовским и Кругловым. Впрочем, тут нет ничего предосудительного - за каждым из действующих политиков стоят определенные группы интересов.

- Превратился ли Борис Говорин после своей отставки в виртуальную, непубличную фигуру или он фактически сохраняет свое присутствие и влияние в региональной политике?

- Конечно, Борис Александрович стал гораздо более виртуальным и менее влиятельным, чем он был в кресле губернатора. Но он по-прежнему способен воздействовать на отношения отдельных сегментов региональной элиты с новым губернатором. Я давно и хорошо знаю Бориса Говорина и поэтому убежден, что ему психологически непросто расстаться с властью. Что касается публичности, то ее наверняка не будет. Борис Александрович привык общаться "на людях", имея высокий пост. Для него публичность, доступность для средств массовой информации - это не черта характера, а приложение к должности, к административному ресурсу. Говорин не готов к свободному общению, будучи рядовым гражданином.

Почему Тишанин?

- Создается впечатление, что главными советниками Владимира Путина по кадровым вопросам являются три человека: руководитель президентской администрации Дмитрий Медведев, которого относят к группе "питерских юристов", а также два его заместителя - Игорь Сечин (представитель "силовиков", они же "питерские чекисты") и Владислав Сурков (из "старомосковских", или, по-другому, "семейных"). От их позиции во многом зависит решение президента, причем в случае возникновения разногласий точка зрения большинства (то есть двоих) весомее меньшинства (одного). И якобы тот факт, что Сечин, а затем и Медведев поддержали назначение Тишанина, оказался весомее сомнений Суркова.

- Картина, видимо, сложнее, с участием большего числа игроков. Не исключено, что большую роль в назначении губернатора Иркутской области сыграли также помощник президента РФ Виктор Иванов и уже упомянутый нами Сергей Чемезов. Очевидно, на мой взгляд, другое: назначение Александра Тишанина - это лишь первый шаг к изменениям в экономике и политике на территории Прибайкалья.

- Но почему именно Тишанин?

- На этот вопрос ответил президент Владимир Путин в ходе прямой линии с населением страны: "Бюрократия Иркутской области доказала свою неэффективность". Думаю, всем нужно запомнить эту фразу, ведь она служит ключом к пониманию многих событий. Александр Тишанин как раз равноудален от традиционных центров региональной власти, он уже знает регион, молод, энергичен, умен.

Вдобавок ожесточенная борьба за губернаторский пост между различными группами областной элиты и война компроматов при отсутствии бесспорного лидера лишь укрепили точку зрения Кремля о неэффективности иркутской бюрократии. А в момент всеобщей усталости всегда возрастают шансы неожиданной фигуры.

Повестка для губернатора

- Развернутые оценки политикам принято давать после ста дней их работы. И все же - каковы изначальные задачи Тишанина: разогнать местную элиту, переделить нефтегаз, объединить область с округом или, наоборот, кропотливо, без резких движений латать множество прорех в региональном менеджменте?

- Возвращаясь к словам президента, предположу, что некоторые действия могут носить жесткий, радикальный характер. Тем более что Тишанин имеет опыт руководства в полувоенной организации. Другое дело, новый губернатор политически не обстрелян, недостаточно информирован об основных группах интересов, недооценивает возможности реванша со стороны традиционных центров власти. Не вполне выстроены пока и отношения губернатора с той частью политической элиты региона, которая была в оппозиции к Борису Говорину. Есть некоторые проблемы с кадровым наполнением и оптимизацией структуры областной администрации.

Вопрос о приоритетных задачах остается открытым, развилка, точка невозврата еще не пройдена. На мой взгляд, задачи следует разделить на два блока. Начнем с текущей деятельности. Тут, прежде всего, необходимо залатать бюджетную дыру примерно в 10 млрд рублей. Это большая цифра, и поэтому нужны эффективные отношения с Министерством финансов, которые как раз не сумел организовать Борис Говорин. Тут не грех взять пример с главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Валерия Малеева.

Во-вторых, Тишанин мог бы изменить взгляд на губернаторские обязанности как на управление структурами только областного уровня. Область - это не только "серый дом" в центре Иркутска, это и районы, и города. Тут предшественник Тишанина тоже наделал ошибок. Не может губернатор остаться с стороне от, скажем, Усть-Кута, если о проблемах этого города знает вся страна. Убежден, что Александру Георгиевичу хватит обильности для многочисленных поездок. Но кроме того, надо понимать, как выстраивать диалог с тем или иным мэром, понимать, что в муниципальных образованиях тоже есть своя элита. Следует двигаться в русле основных идей реформы местного самоуправления.

Третье направление - работа с Законодательным собранием. Пока не очень получается. С одной стороны, губернатор и спикер часто появляются вместе на публике, демонстрируя единство. Но с другой - политические цели руководства двух ветвей власти не всегда совпадают. К тому же Александру Тишанину только предстоит освоить искусство одновременно играть на всех политических площадках. А вот у Бориса Говорина это получалось неплохо, особенно во второй срок полномочий. На прошлогодних выборах в Законодательное собрание он во многом контролировал не только "Единую Россию", но и Партию пенсионеров, "Родину", ЛДПР, "Яблоко", "За родное Приангарье!" и даже КПРФ. Собственно, важнее было, у кого какая тропинка к губернатору, а не партийный окрас. Нынешний состав ЗС - наследие и дело рук Бориса Говорина. Большинство депутатов пока слабо ориентировано на неожиданную для них фигуру Александра Тишанина.

- Известно, что "силовая башня" Кремля, поддерживая Тишанина, не благоволит к "Единой России" и склонна поддерживать альтернативные проекты партийного строительства. Какова же роль партии "Единая Россия" и руководства ее регионального отделения в политическом процессе на областном уровне?

- Эта роль затухающая, но, как я уже сказал, оптимальный для губернатора вариант - играть на всех политических площадках одновременно, включая "Единую Россию". Ответ, способен ли на это Александр Тишанин, зависит и от того, чьи советы будет слушать губернатор на региональном уровне, какой у него будет путеводитель по области, кто войдет в ближайшее окружение Тишанина.

Референдум и "нефтянка"

- А что с задачами стратегического, федерального характера?

- В пятилетнем сроке полномочий нового губернатора есть несколько рубежных событий. Ближайшее из них - референдум 16 апреля 2006 года по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Сжатые сроки подготовки установлены по инициативе не столько региональной власти, сколько куратора объединительного процесса, заместителя руководителя администрации президента РФ Владислава Суркова. Кроме того, уступив первенство в этом процессе Пермской области, Красноярскому краю и Камчатке, мы тем не менее за длительное время идейно не приросли, не наработали содержательных новинок, фирменных изюминок объединительного движения. Наш регион слишком глубоко увяз в текущих проблемах, чтобы легко и быстро переключиться на полномасштабную подготовку референдума. Во всяком случае, губернатору очень настойчиво навязывают меню из текущих проблем.

По-моему, обсуждая тему объединения, региональная элита неверно расставляет акценты. Чересчур много беспокойства о последствиях референдума для титульной (бурятской) нации автономного округа и неоправданно мало - о том, как обеспечить как минимум 50-процентную явку в политически пассивной Иркутской области. Тема незаинтересованности определенных сил в Улан-Удэ, чтобы область и округ объединились, не заслуживает столь пристального внимания, какое ей пытаются уделять. Наиболее вероятна другая опасность: по итогам голосования 16 апреля может оказаться, что активность избирателей в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе будет достаточной и большинство там выскажется за объединение, а вот в Иркутской области, где население тоже за, референдум провален из-за низкой явки. В общем, стратегического понимания, как вести объединительный процесс в Прибайкалье, пока не видно.

Времени для того, чтобы исправить ситуацию, немного, но оно еще есть. И тут многое зависит от решений губернатора, от того, какая стратегия и тактика будут задействованы, какие силы и ресурсы задействованы.

Другая задача Александра Тишанина - перераспределение собственности между финансово-промышленными группами, работающими в региональной экономике. Это тоже одно из условий, которыми сопровождалось назначение нового губернатора. Вероятно, в таком развитии событий заинтересованы, прежде всего, Игорь Сечин и Дмитрий Медведев, причем не только в качестве ближайших соратников Владимира Путина, но и как председатели советов директоров государственных компаний Роснефть и Газпром. Тема передела собственности в сфере добычи полезных ископаемых на территории Иркутской области вписывается в концепцию огосударствления нефтегазового комплекса страны. Не исключено, что мишенью может стать альянс Тюменской нефтяной компании и зарубежной "Бритиш Петролеум", который имеет лицензию на разработку Ковыктинского месторождения, однако не входит в "кремлевский пул" сырьевых компаний, которым включен зеленый свет. Отмечу, что собственники "ТНК - Би Пи", в отличие от ЮКОСа, не прочь вступить в этот пул, но их туда не пускают.

- Ну хорошо, допустим, одни корпорации хотят отнять бизнес у других. Допустим, что им это удалось, - отняли. А что получит большинство жителей Иркутской области от передела собственности в региональной "нефтянке"? Будет ли жизнь населения лучше?

- Данный вопрос имеет очень большое (быть может, решающее) значение для инициаторов игры в экономические кубики в песочнице под названием Иркутская область. Поскольку речь идет о приходе государственных монополий, политическая составляющая в их действиях, безусловно, присутствует. Очевидно важное геополитическое значение Прибайкалья на востоке России, близость нашего региона к Японии, Китаю, Корее, Монголии, богатый экономический потенциал, интегрированность Иркутской области в международное разделение труда. Поэтому рост инвестиций в региональную экономику увеличит налоговые поступления в местный бюджет и количество рабочих мест. Можно ожидать, что госмонополии в полной мере осознают эти факторы. Государственные институты в сравнении с частным бизнесом (тем более - с участием иностранного капитала) более патриотичны, имеют геополитические интересы, учитывают значение политической составляющей. Государственная монополия в большей мере социально ориентирована, социально ответственна, чем олигархическая группа.

От области к городу

- Как воздействовали муниципальные выборы 9 октября на муниципальную реформу и, шире, на политический процесс в регионе?

- Выборы в органы местного самоуправления - лишь одна из сторон муниципальной реформы. Существуют и другие: как распределить полномочия, источники доходов, собственность между муниципальными образованиями. Тут и структурные, и кадровые вопросы, и проблемы уставного регулирования деятельности муниципальных образований. Впервые с начала90-х годов местные выборы в Прибайкалье проходили без масштабного использования областного (губернаторского) административного ресурса. Поэтому простор для свободной борьбы политических сил в муниципалитетах был куда больше, чем при Юрии Ножикове (а фактически - его первом заме Владимире Яковенко) и при Борисе Говорине. Некоторые действия Александра Тишанина и министра экономического развития и торговли РФ Германа Грефа в отношении кандидатов на должность мэра Иркутска вряд ли можно считать использованием административного ресурса. Это буквально ничего в сравнении с тем, что в период таких выборов делали раньше.

- Есть две точки зрения на избирательную кампанию в Иркутске. Согласно первой, участие в ней Александра Тишанина было неудачным. В соответствии с другой, наоборот, получен неплохой результат. Вторая точка зрения предполагает, что была поставлена цель ослабить региональную элиту целиком. Поэтому, мол, был реализован следующий сценарий: руками группы, относительно близкой к бывшему губернатору, произведена атака на мэра Иркутска, власть эта группа все же не получила, победы не добилась, но Владимир Якубовский тоже получил слабую поддержку избирателей, намного меньшую, чем была у него раньше. Следовательно, послевыборные позиции губернатора в Иркутске не так уж плохи...

- Может быть, задним числом, непреднамеренно, так и получилось. Объективно губернатор имеет пространство для политического маневра. Возможны и коррективы в его отношениях с мэром Иркутска. Наверное, раз уж Якубовский избран, то в управленческой практике худой мир лучше доброй ссоры. Тем более что сегодня разногласия с Владимиром Якубовским отходят для Александра Тишанина на второй план. В ближайшее время гораздо важнее проявить себя умелым конструктором объединительного референдума.

- Можно ли рассматривать избрание нового руководства городской думы Иркутска как следствие не вполне уверенного переизбрания Владимира Якубовского на должность мэра?

- Эти процессы, безусловно, связаны между собой. Депутаты городской думы - это, прежде всего, жители Иркутска. Они понимают, что 9 октября мэра поддержали чуть более 8 процентов избирателей, то есть явное большинство хочет перемен в городском хозяйстве. Итоги голосования в думе по выборам председателя и его заместителя отражают нежелание депутатов терять свои позиции среди населения по чужой вине. Думаю, и председатель Андрей Лабыгин, и заместитель председателя Александр Ханхалаев выстроят конструктивные отношения с администрацией города, избегая, с одной стороны, ненужных конфликтов, но и твердо понимая, что городская дума - это не отдел мэрии, а самостоятельный орган власти, имеющий, разумеется, собственную точку зрения.

- В последнее время администрация области интересуется коммунальными проблемами Иркутска (например, жилищным строительством, работой общественного транспорта). Какова вероятность, что областным центром будет фактически управлять триумвират в составе городской администрации, городской думы и администрации области?

- Фактически - может быть, однако юридическая сторона такого триумвирата непонятна.

- Но раз Иркутск - региональный центр, визитная карточка области, то почему бы областной администрации не вмешаться?

- Как специалисту в сфере муниципального права, мне кажется не вполне оправданным прямое вмешательство региональных органов государственной власти в проблемы местного самоуправления, целиком закрепленные за муниципальной властью. В конце концов, Конституция фиксирует отстроенность системы местного самоуправления от государственной власти. Повторяю: существует правовая, сугубо формальная сторона проблемы, а существует фактический порядок вещей. Тем не менее при определенной политической ситуации элементы вмешательства областной администрации в дела муниципальных образований могут быть поставлены ей в вину как нарушение прав местного самоуправления.

Тест на погружение

- Губернатора, согласно новому законодательству, теперь не избирает население, а фактически назначает президент. Каковы плюсы и минусы такого статуса?

- Ну во-первых, применительно к Иркутской области, свободы стало и останется больше, чем при Говорине, и это, на мой взгляд, хорошо. К тому же двух сроков полномочий достаточно для любого должностного лица. Поэтому очень жаль, что лидеры некоторых регионов назначены на третий и даже четвертый срок, и очень радует, что Иркутская область не попала в такую обойму. Что касается возможного передела крупной собственности, то это может быть как плюс, так и минус - в зависимости от обстоятельств и последствий. Другой неявный "позитивно-негативный" фактор заключается в том, что новый губернатор объективно будет апеллировать и к людям, которые никогда не были в обойме областной власти.

А вообще, неопределенность судьбы региональной элиты - вещь не такая уж и плохая, она подхлестывает, заставляет работать, а не почивать на лаврах. Важно, что в таких условиях иные игроки получают шанс проявить себя. Появляется возможность для хотя бы частичной смены региональной элиты, повышается конкуренция, а значит - качество управленческих решений.

- Итак, назначен губернатор, не связанный с местными кланами. Но как ему действовать, на кого опираться? Не придется ли, в конце концов, чтобы найти почву под ногами, лавировать между... теми же кланами? Где-то вместе с противниками Говорина, в других случаях - рука об руку с его сторонниками... Что тогда - придем к тому, от чего пытались уйти?

- Управлять в режиме политического изгоя невозможно. Губернатор обречен налаживать взаимодействие с разными группами интересов. Глава региона - это не менеджер предприятия, а прежде всего - политик. И если кто-то в должности губернатора не хочет заниматься политикой, то политика займется им. Если не формулировать политическую повестку дня для региона, то тебе эту повестку сформулирует и навяжет кто-то извне. Собственно, Александр Георгиевич - желает он того или нет - уже погрузился в политическую деятельность.