Убрать "загогулину"?
Прошло два года с тех пор, как состоялось решение создать Пермский край, и вот теперь на очереди еще как минимум четыре слияния - двух бурятских округов с Иркутской и Читинской областями, Эвенкии и Таймырского округа с Красноярским краем и Корякии с Камчаткой. Притом если рождение Пермского края готовилось долго, тщательно, то теперь Кремль вовсю форсирует события: на встрече президента с руководителями будущего Иркутского края 5 апреля речь шла в таком тоне, словно объединение уже состоялось, хотя референдум почти 2 миллионов жителей назначен на 16 апреля.
Идея укрупнения далеко не нова, она возникла в Кремле сразу после принятия Конституции и сводилась к проблеме так называемых сложносоставных субъектов Федерации. Судя по всему, эта довольно нелепая ситуация была порождена спешкой, в которой принималась Конституция новой страны. Все 90-е годы Кремль не оставлял попыток распутать это противоречие, не затрагивая самой Конституции, чтобы не расшатывать и без того нестойкую Федерацию, но без успеха, и противоречие надолго осталось крайне досадной "загогулиной" в ельцинском федерализме.
Что ж, ныне Федерация наша выглядит гораздо устойчивее, а потому в ход пошла гораздо более радикальная мера - слияние. Оно облегчено тем, что почти все вмещаемые субъекты крайне малы по числу жителей. Согласно последней переписи, в Коми-Пермяцком и Усть-Ордынском округах всего по 135 тыс. жителей, в Агинском - 72, Таймырском - 40, а в Эвенкии и вовсе 18 тыс. Это в сотни раз меньше, чем в Москве или Московской области - столь же полноправных субъектах нашей Федерации. Правда, некоторые из округов очень велики по площади (четыре Тюменских и Красноярских округа - в десятке самых больших территорий России), однако это лишь усугубляет трудности. В Красноярских округах 60 тыс. человек живут на территории в 1630 тыс. кв. км - а это втрое больше территории Франции, на которой проживают тоже 60, но не тысяч, а миллионов человек! Вполне очевидно, что в таких условиях невозможно создать полноценное человеческое сообщество, оно неминуемо будет лишено многих социальных ролей и останется ущербным, зависимым от более людных соседей.
Итак, чрезмерная запутанность отношений и функциональная слабость малых округов. Это две вполне весомые причины для того, чтобы процесс слияния стал не только понятным для местного населения, но и желанным. Увы, разъяснительной работы как раз и не хватает. Решения готовятся кулуарно, общественность питается в основном слухами и утечками из Кремля. Это вполне соответствует, конечно, старинной российской традиции, согласно которой величие государственной власти как раз и воплощается в таинственности ее решений. Однако в нынешних условиях поголовной грамотности и распространения СМИ это может и раздражать.
Эти недостатки отчетливо показала встреча 5 апреля у президента. Аргументация в пользу слияния сводилась к проблемам электроэнергетики, хотя Усть-Орда никакого отношения к этому не имеет. Президент весьма справедливо пенял иркутянам за убогий вид Иркутска, но благоустройство - это дело не губернатора, а мэра, которого на встрече не было. Сибиряки уверяли, что слияние увеличит благосостояние жителей, но не сказали, каким образом - между тем оно приведет к остановке немалых федеральных трансфертов дотационному округу да еще потребует серьезных организационных затрат. Правда, президент заверил, что Центр будет щедр в своей помощи, но осталось впечатление, что речь не о новом правовом механизме компенсации, а о волевом решении Центра, вне всяких процедур.
Главное же осталось неясным, как будут обеспечены культурные права бурят. На этот счет было заявлено, что в округе живут 74 национальности - словно это не Бурятский округ, а какой-то Вавилон. Руководители Усть-Орды проронили лишь несколько фраз о том, что округ не согласится на статус простого района, что его целостность будет обеспечена, что есть некая договоренность с областью насчет культурных прав иркутских бурят. Между тем эта проблема - ключевая для всех округов. У Кремля явно есть план перевести подобную проблематику в плоскость так называемой культурной автономии. Идея эта старинная, еще "эсдековская", и хоть она была осуждена нашим марксизмом как оппортунистическая, но сегодня выглядит весьма плодотворной, если в нее вникнуть и внедрять аккуратно. Так почему не обсудить эту идею гласно, широко?
Из-за всех этих неясностей постоянно рождаются подозрения, что на уме у Кремля нечто иное, куда более радикальное. Чаще всего его подозревают в желании приступить к радикальному укрупнению субъектов, сливая уже целые области, притом по две-три штуки зараз. Это тревожит многих. Полпред президента Полтавченко заявил недавно, что в его Центральном округе таких слияний не предвидится, и подчеркнул, что такие меры лишь отвлекают население от насущных проблем и к тому же неминуемо ведут к ухудшению (!) благосостояния граждан.
Однако больше всего настораживает аргументация в пользу подобного укрупнения: мол, управляемость страны повысится, если субъектов будет поменьше, а разрывы в их размерах не так велики. В США, говорят нам, разница между Калифорнией и Вайомингом по населению только в 70 раз, а не в 577, как между Москвой и Эвенкией; или по площади между Аляской и Род-Айлендом в 553 раза, а не в 722, как между Якутией и Ингушетией. До сих пор многим памятна фраза Сергея Миронова: "К примеру, 40 субъектами управлять с точки зрения государства гораздо эффективнее, нежели 89".
Все эти аргументы совершенно недопустимы в федеративном государстве. Здесь вообще не стоит задача "управлять субъектами". На то они и субъекты, что управляют собой сами. Центр же решает не региональные, а общенациональные задачи - либо самостоятельно, по статье 71, либо вместе с субъектами, по статье 72, но среди его полномочий нет никакого управления субъектами. Гражданин России дает властям субъектов отдельные задания, отдельный бюджет, избирает их на отдельных выборах, так что они ответственны только перед ним, а не перед пресловутым Центром. Желание "управлять субъектами" - это явное покушение на самые основы федерализма. Вот из этого и проистекают подозрения, будто Кремль намерен исподволь, под прикрытием вполне разумных слияний, ликвидировать наш федерализм в принципе.
Вряд ли эти подозрения справедливы, но если это так, то перемены не осуществимы без больших потрясений. Вряд ли удастся довести до конца ликвидацию сложносоставных субъектов простым слиянием: ведь в их числе могучие Тюменские округа, население которых исчисляется сотнями тысяч. Не удастся пойти и по линии ликвидации самых маленьких по площади субъектов: тут среди первых кандидатов Ингушетия, которая выглядит "неприкасаемой" по известным причинам, и Адыгея, президент которой Х. Совмен заявил без обиняков, что вряд ли удержит людей от крайнего возмущения, если ликвидация республики встанет в повестку дня...
Словом, многое зависит не только от желаний Кремля, но и от того, как он рассчитывает свои силы. Их переоценка уже не раз обходилась России весьма дорого, достаточно вспомнить две чеченские кампании. Сейчас обстановка в стране выглядит на редкость спокойной, но тот ли это довод, который может оправдать риск нарушить эту идиллию, во многом весьма обманчивую?
Леонид Смирнягин, доцент географического факультета МГУ