Города Иркутской области объединит Евангелие от Матфея
Предмет анализа:
«Проект концепции скоординированного развития городской агломерации Иркутск-Ангарск-Шелехов «Объединенный Иркутск – столица Сибири». Администрация губернатора Иркутской области. Иркутск. 2006.
Вводный комментарий:
Проект открывается цитатой из Евангелия от Матфея, гл. 13, 3-8. (притча о сеятеле).
Раздел проекта «Районное планирование Иркутской области» содержит в себе копию реферата, предположительно заимствованную из Интернета: http://bestreferat.ru/referat-1965.html (рефераты по географии).
Предложенные варианты агломерирования:
1. Создание ассоциации существующих муниципальных образований для выработки и реализации единой политики в решении вопросов местного значения.
2. Изменение границ и преобразование существующих на агломерируемых территориях муниципальных образований в муниципальный район «Большой Иркутск».
3. Изменение границ и преобразование существующих на агломерируемых территориях муниципальных в городской округ «город Иркутск».
Краткий анализ вариантов:
Вариант 1.
Соответствует гл. 9 «Межмуниципальное сотрудничество» Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступает в силу с 1 января 2009 г.) и ст. 10 Федерального закона № 154-ФЗ (действует).
Вариант 2.
Представляет собой объединение муниципальных образований городской округ «город Иркутск», городское поселение «город Шелехов», городское поселение «город Ангарск» в единое муниципальное образование – муниципальный район «Большой Иркутск», включающее в себя территории объединенных муниципальных образований.
Проект требует формирования нового муниципального района путем объединения существующих муниципальных районов Ангарского и Шелеховского (возможно и части земель МО Иркутского района) и территории ныне существующего муниципального образования городского округа Иркутска.
По замыслу авторов проекта города Шелехов, Ангарск в составе муниципального района «Большой Иркутск» сохраняют статус городских поселений с собственными органами МСУ второго уровня, Иркутск административный статус единого города теряет, расчленяется на административные районы, которым придается статус поселений - муниципальных образований второго уровня.
1) Лишение города Иркутска административного статуса города с расчленением на поселения невозможно по основаниям, указанным в замечаниях к «Варианту 3». Законодательство Иркутской области не содержит подобных процедур.
2) Разделение города Иркутска на поселения – районы с приданием им статуса самостоятельных муниципальных образований – городских поселений с собственными органами МСУ потребует придания районам Иркутска административного статуса городов или поселков (см. замечания к «Варианту 3»). Законодательство Иркутской области не содержит подобных процедур.
Следует учитывать, что в соответствии с Законом области № 254 «О статусе областного центра Иркутской области» областным центром Иркутской области является город Иркутск в его нынешних границах в соответствии с административно-территориальным делением Иркутской области.
Вариант 3.
Представляет собой проект объединения муниципальных образований: городской округ «город Иркутск», городское поселение «город Шелехов», городское поселение «город Ангарск» в единое муниципальное образование - городской округ «город Иркутск», включающее в себя территории агломерированных муниципальных образований.
В соответствии с Законом области от 16 декабря 2004 г. № 88-ОЗ
«О статусе и границах муниципального образования город Иркутск
Иркутской области» город Иркутск наделен статусом городского округа. В состав территории муниципального образования «город Иркутск» входят земли населенного пункта «город Иркутск». Территория муниципального образования «город Иркутск» граничит с территориями муниципальных образований «Иркутский район» и «Ангарский район».
В соответствии с законами области № 105-оз и № 89-оз от 16 декабря 2004 г. Ангарское муниципальное образование (городское поселение) «город Ангарск» и Шелеховское муниципальное образование (городское поселение) «город Шелехов» являются вновь образованными. Территории входят в состав муниципальных образований (муниципальных районов) «Ангарское муниципальное образование», «Шелеховское муниципальное образование».
Проектом предлагается создание городского поселения со статусом городского округа. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Пункт 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает требование единства территории муниципального образования. Таким образом, планируемое муниципальное образование (городской округ) должно иметь единую территорию.
В рамках проекта муниципальные образования со статусом городских поселений «город Ангарск» и «город Шелехов», а также МО «город Иркутск» подлежат преобразованию. Кроме того, в результате реализации проекта преобразуются МО «Шелеховский район» и преобразуется (либо упраздняется) МО «Ангарский район». Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает следующие варианты преобразования муниципальных образований (ст. 13):
1) объединение муниципальных образований;
2) разделение муниципальных образований;
3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, либо лишением его статуса городского округа.
Преобразование может быть осуществлено в форме объединения двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований или объединения двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований.
Норм о возможности упразднения муниципальных образований действующее законодательство не содержит.
Для образования на основе территорий города Иркутска, города Шелехова, города Ангарска единого городского поселения, наделенного статусом городского округа, с учетом требования о единстве территории, следует:
1) Лишить города Ангарск, Шелехов административного статуса городов. Требование Федерального закона: в состав городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом развития городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) – ст. 11 ФЗ № 131-ФЗ;
2) Объединить являющиеся в настоящее время муниципальными образованиями поселения Ангарск, Мегет (Мегетское МО), Шелехов, Баклаши (Баклашихинское МО), Иркутск с созданием единого муниципального образования: городского поселения, где Ангарск, Мегет (включая земли деревни Зуя, пос. Зверево, пос. Ключевая, пос. Стеклянка, пос. Ударник, р/пос. Мегет), Баклаши (включая земли пос. Пионерск, село Баклаши, село Введенщина), Шелехов будут территориями, предназначенными для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения «городской округ «Город Иркутск» в соответствии с генеральным планом его развития.
Следует учитывать, что по закону в состав поселения могут быть включены не любые земли, а только те, которые удовлетворяют приведенным выше критериям Федерального закона. Вопрос и присоединении иных земель не может быть вынесен на референдум, как противоречащий Федеральному закону.
Результат реализации Варианта 3:
- изменение границ муниципального образования «Ангарский район» с вычленением из него населенных пунктов Ангарск и Мегет в их существующих границах. В составе МО «Ангарский район» останутся Одинское и Савватеевское муниципальные образования со статусом сельских поселений;
- изменение границ муниципального образования «Шелеховский район» с вычленением из него населенных пунктов (территорий поселений) Шелехов и Баклаши в их существующих границах. В составе МО «Шелеховский район» останутся Олхинское, Подкаменское, Шаманское муниципальные образования со статусом сельских поселений и Большелугское МО со статусом городского поселения;
- изменение границ муниципального образования «город Иркутск» с включением в его границы территорий населенных пунктов Ангарск, Мегет, Шелехов, Баклаши в их существующих границах.
Условием осуществения Варианта 3 является:
- принятие генерального плана развития городского поселения «городской округ Иркутск», обосновывающего необходимость присоединения соответствующих территорий потребностями развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры в интересах решения вопросов местного значения ныне существующего городского округа;
- получение согласия населения всех затронутых муниципальных образований выраженного путем голосования.
Следует помнить, что результаты референдума означают лишь согласие населения, но не позволяют преодолеть юридическую силу федеральных законов и законов области, регулирующие соответствующие правоотношения;
- лишение городов Ангарск и Шелехов административного статуса городов. Такое действие требует в соответствии с Уставом области соответствующего нормативного регулирования.
Кроме того, очевидна проблема противоречия плана агломерации результатам референдума 16 апреля 2006 года на территории Ангарского муниципального образования по вопросу о придании городскому поселению Ангарска статуса городского округа.
Последствия:
В соответствии с п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
В случае отделения от МО «Ангарский район» территорий нынешних поселений - города Ангарска и поселка Мегет в отношении муниципального образования «муниципальный район «Ангарский район» произойдет нарушение требований пп. 15 п. 1, п. 2 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ. Аналогичная ситуация возникает в случае отделения от МО «Шелеховский район» территорий нынешних поселений – города Шелехова и Баклашей. Муниципальные районы не обеспечат самостоятельное решение вопросов местного значения, отнесенных к их компетенции.
Федеральный закон № 131-ФЗ запрещает установление границ муниципального района без учета возможности самостоятельного решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, отнесенных к компетенции органов МСУ муниципального района, а наделение городского поселения статусом городского округа возможно только при условии достаточной обеспеченности инфраструктурой прилегающего муниципального района (ст. 15 ФЗ № 131-ФЗ). Указанная позиция закреплена во вступившем в законную силу решении Иркутского областного суда от 19 января 2005 года по делу о признании недействующим и не подлежащим применению закона Иркутской области «О статусе и границах муниципальных образований Нижнеудинского района Иркутской области».
Следует учитывать требования Федерального закона к территории поселения, как исторически сложившейся общности. В случае с предполагаемыми к объединению территориями этот критерий не выполняется.
В рамках Варианта 3 может быть рассмотрена схема с объединением территорий ныне существующих Ангарского, Мегетского, Иркутского городских поселений, Савватеевского и Одинского сельских поселений, что означает преобразование существующего муниципального образования «Ангарский район» путем присоединения к городскому округу «город Иркутск» с последующим упразднением муниципального района.
Возможность упразднения муниципальных образований, реорганизации в форме присоединения или объединения муниципального района с поселением ФЗ № 131-ФЗ не предусмотрена и потому не может быть реализована. Для решения задачи требуется внесение изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ.
Предварительные выводы:
1. Вариант 1, предполагающий создание ассоциации муниципальных образований, основан на законе и может быть реализован.
2. В условиях существующего нормативного правового регулирования образование единого муниципального образования (одно- или двухуровнего) на основе территории ныне существующих городских поселений «город Иркутск», «город Шелехов», «город Ангарск» (варианты 2 и 3) является невозможным. Требуется внесение изменений в федеральное законодательство и законы области.
Вячеслав Плахотнюк, старший партнёр
Специальные термины:
агломератчик м – тот, кто занимается агломерацией
агломерация ж – 1) термическая обработка мелкой руды или пылевидных материалов путем спекания и улучшения их металлургических свойств (в металлургии); 2) образование скоплений клеток или микроорганизмов в жидкостях или тканях (в биологии); 3) слияние населенных пунктов в одно целое (в демографии).
aгломерировать несов. перех. – производить агломерацию;
aгломерироваться несов. – страдат. к глаг.: агломерировать;
aгломератор является устройством периодического действия и может быть использован как для проведения полного цикла переработки, включающего все вышеуказанные стадии, так и в сочетании с другими аппаратами для проведения одной или нескольких стадий с последующей переработкой в других аппаратах, а также в линиях переработки вторичных материалов.
Замечания Адвокатского бюро «Легат»:
Работа выполнена АБ «Легат» по собственной инициативе в рамках программы содействия правовому просвещению.
Экономические и политические аспекты, а также вопросы целесообразности тех или иных решений не затрагиваются.
Часть работы АБ «Легат» не публикует, во избежание чрезмерной перегрузки текста специальной терминологией, из соображений политкорректности и иных соображений.
АБ «Легат» готово принять участие в публичном обсуждении заявленной темы.