Независимое расследование массовых нарушений прав человека в России: О нарушениях, допущенных в ходе подготовки и проведения референдума по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа
Предыстория вопроса
Национально-территориальная автономия бурятского народа частично существовала до начала 20-го века в форме Степных дум (учреждены губернатором Иркутским М.М.Сперанским в 1822 году). В соответствии с Волостной реформой (1884-1905 г.г.) Степные думы были ликвидированы, и национально-территориальной автономии бурят не стало. Это вызвало недовольство известной части бурятской элиты, и движение за установление таковой автономии. Это стало возможным после революции 1917 года, когда центральная власть, по сути, в Сибири не существовала, и автономные органы местного самоуправления возникали явочным порядком. Делегаты от бурятского народа участвовали в Съезде народных уполномоченных Сибири (август 1917 года), признавшего тогда автономию Сибири, с намерениями самоопределения бурятской автономии. Военный переворот в ноябре 1918 года положил конец бурятскому автономизму. После установления в Сибири Советской власти, в 1921 году к вопросу бурятской автономии вернулись вновь, и, по образцу Якутской Автономной Советской Социалистической республики (Якутская ССР) в 1922 году была провозглашена Бурят-Монгольская АССР. Однако дальше декларации дело не пошло, органов власти АССР создано не было, и реально бурятская автономия существовала в форме Бурят-Монгольской автономной области (АО) Сибири (в составе Сибирского края) и Бурят-Монгольской АО Дальнего Востока (в составе Дальневосточного края). После административно-территориальной реформы в 1930 году, был образован Восточно-Сибирский край, а обе Бурят-Монгольские АО вошли в его состав. Наконец, в 1936-1937 г.г. Восточно-Сибирский край был сначала преобразован в Восточно-Сибирскую область, а потом разделен на Иркутскую и Читинскую области, а также Бурят-Монгольскую АССР. В составе Иркутской области был образован Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, а в составе Читинской – Агинский Бурятский округ. Существенному изменению подверглись границы, главным образом с целью обеспечения территориальной общности Б-М АССР. Так, в состав ее вошли Окинский и Кабанский районы, ранее в бурятскую автономию не входившие, в то же время, например, Ольхонский район был передан Иркутской области отдельно от Усть-Ордынского округа.
Результатом этой реформы стало разделение исторической территории проживания бурятского народа по пяти субъектам Федерации (Бурятия и Усть-Орды, Агинского бурятского автономного округа, а также некоторые районы Иркутской и Читинской областей). Такой факт насильственного разделения этноса стало источником для возникновения общественного движения за национальное объединение народа.
Примечателен такой исторический факт. В 60-е годы в Братске руководители строительного треста «Брасткгэсстрой» имели значительное политическое влияние в регионе. (По сути, «Братскгэсстрой» был одним из наиболее влиятельных игроков в аппаратно-политической арене Восточной Сибири). И среди этих руководителей была очень популярна идея «Байкальской республики», в которую должны были войти Иркутская и Читинская области, Бурятская АССР и оба Бурятских округа – Усть-Ордынский и Агинский. Статус Байкальской республики предполагался вплоть до Союзной в составе СССР. После гибели начальника «Братскгэсстроя» И.И.Наймушина (1973 год) и масштабного «разгрома» «Братскгэсстроя» Генеральной прокуратурой СССР (1979 год) эта идея была на тот период похоронена.
В 1993 году, во время путча, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа под председательством Леонида Хутанова приняла декларацию о суверенитете. Эта декларация фактически осталась на бумаге. И в Уставе Иркутской области, равно как и в Уставе Усть-Ордынского округа сохранилось положение, что У-О БАО входит в состав Иркутской области. Ряд органов государственного управления (например, Управление Министерства налогов и сборов, а также отделение Пенсионного фонда) остались едиными для Иркутской области и Усть-Ордынского округа. Другие, к примеру, Управления внутренних дел, хотя и не имели соподчиненности, но работали в тесном контакте.
Со временем развитие финансовой, фискальной и социально-экономической системы в Российской Федерации привело к тому, что финансовые потоки в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе разошлись полностью. Общий экономический кризис в стране привел к тому, что аграрный Усть-Ордынский округа практически лишился своей и без того скудной производственной базы и, следовательно, налоговых поступлений. Фактически в последние 10 лет округ существует исключительно за счет дотаций федерального центра (порядка 1,5 миллиарда рублей ежегодно). По уровню жизни округ уверенно занимает последнее место в Российской Федерации. Так, в декабре 2005 года среднедушевая зарплата в Усть-Ордынском округе составляла всего 5774,6 руб. (для сравнения: Иркутская область - 12007,6 руб., Республика Бурятия - 9559,2 руб., Читинская область - 10017,5 руб., даже традиционно депрессивные регионы Центральной России: Тамбовская область - 6511,3 руб., Ивановская область - 6841,2 руб., Республика Калмыкия - 6320,7 руб.). По сути, зарплату в округе получают только работники бюджетной сферы, оплата труда которых производится за счет федеральных дотаций.
Кроме того, обострились отношения с Иркутской областью, в частности, в проблеме медицинского обеспечения жителей. Жители округа предпочитали обращаться в медицинские учреждения Иркутской области. И хотя теоретически медицинская страховка равно действует на всей территории Российской Федерации, реальный доступ к медицинской помощи по системе медицинского страхования ограничен, особенно при получении специальной помощи. В этой связи жители региона, не имея возможность получить такую помощь в своем регионе и обращаясь в специализированные учреждения, получают в этих учреждениях отказ в страховом лечении. Нарастала также напряженность между ветеринарными службами области и округа, что самым отрицательным образом сказывалось на интересах крестьян из округа, привозящих продукцию личных хозяйств на иркутские рынки.
С другой стороны, в федеральном правительстве давно сложилось представление о необходимости «укрупнения регионов». В этих планах исходили из того, что 89 субъектов федерации – это слишком много, достаточно 40-60 крупных и экономически самодостаточных «краев». Критике также подвергалась сама идея национально-территоральной автономии, при этом подразумевался отрицательный опыт СССР, когда при его распаде союзные республики стали независимыми, национальными государствами.
Наконец, грядущие изменения в бюджетной политике (например, в связи с появлением нового Бюджетного кодекса, который устранит понятие межбюджетных дотаций как регулярную форму межбюджетных отношений) появилась необходимость «привязать» дотационные и депрессивные регионы к более успешным и зажиточным, одним из которых является Иркутская область.
Объединение: за и против
С начала переговоров об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского округа среди общественности возникла достаточно жаркая дискуссия. Надо сказать, что ничего подобного не было во время объединения, скажем, Пермской области и Коми-Пермяцкого округа, или Красноярского края с Таймыром и Эвенкией. Это внимание к теме объяснимо несколькими факторами.
Во-первых, со времен Российской империи, остается актуальной идея объединения бурятов в национальное государственное образование. Эта идея в значительной степени популярна, в т.ч. в Республике Бурятия. Кроме того, среди сторонников этой идеи из числа бурятской интеллигенции пользуется популярностью "промонгольская" концепция, в которой бурятский народ рассматривается как часть монгольского. Это хотя и не согласуется с известными науке фактами, но имеет право на существование как часть национальной мифологии, прямо влияющей на состояние общественных настроений.
Исходя из этих убеждений, «суверенитет» Усть-Ордынского, Агинского округов и Республики Бурятия рассматривается как преддверие «бурятской государственности». В свою очередь, их ликвидация с объединение национальных территорий в другие субъекты федерации расценивается как расчленение национальной территории и уничтожение перспективы создания национального государства. Безусловно, эта позиция мало реалистична. Хотя бы потому, что бурятская народность не доминирует на этих территориях. Однако, она имеет достаточно широкую поддержку и популярность. Вместе с тем, этнократия не имеет сегодня широкой народной поддержки, поэтому это возражение так и остается уделом достаточно узкой группы гуманитарной интеллигенции, совершенно не разделяемое деловыми кругами и вообще основной массой населения, в том числе и бурятами.
С темой национального объединения тесно связана проблема сохранения национальной самобытности этнического меньшинства. Эта проблема за последние годы становится все более актуальной и крайне значима для бурятской общественности. Кризис нарастает в условиях политической монополии, унификации в экономике и социальной политике. Это проявляется, например, в ограничении программ и качества преподавания национальных языков, особенно в национально-территориальных образованиях, в прекращении финансирования и организационно-методической помощи творческим коллективам, развивающим национальную культуру. В результате значительная часть бурятского населения, главным образом молодежи, не владеет родным языком. (Как говорят представители гуманитарной интеллигенции из Улан-Удэ – «манкуртизируются».) Нельзя не признать, что проблема изучения бурятского языка чрезвычайно актуальна до критической степени, когда стала реальна угроза его сохранения. Хотя разрешить ее только путем сохранением территориальных автономий, как показывает практика в других регионах России, невозможно.
Противники референдума выражают озабоченность что ликвидация Усть-Ордынского округа как субъекта федерации этот процесс ускорит и сделает его необратимым.
Главным источником разрушения национальной самобытности являются социально-экономические факторы. Массовая безработица в Усть-Ордыском округе, особенно в сельской местности и в небольших городах, привела к значительной миграции населения в другие регионы, и в первую очередь – бурятской молодежи. Такой вынужденный разрыв подрастающего поколения бурятов с национальной общностью, культурой и традициями создает очевидные трудности в преемственности национальной самобытности.
В пользу объединения наиболее частным аргументом приводилось утверждение, что объединенный регион получит значительные экономические преимущества. В то же время сторонники объединения не могли четко сформулировать, какие же именно преимущества появятся у жителей национальной автономии от объединения.
Показательно, что в Иркутской области наряду с «очагами благополучия» - в основном крупными городами, в которых размещены предприятия-гиганты экспортной направленности) существует немало депрессивных районов, уровень жизни в которых не лучше, чем в национальном округе. Это отсутствие внятной программы развития экономики и социальной структуры как округа, та и всего Прибайкалья стало самым уязвимым местом в проектах сторонников объединения. Вокруг этой темы и развернулась основная дискуссия по поводу референдума.
Немало усилий было предпринято для юридического обеспечения объединительного процесса. В этой связи недавно созданный в Иркутске Институт регионального законодательства спешно разрабатывается региональный закон «Об особом статусе Усть-Ордынского Бурятского округа в составе Иркутской области». Этот закон должен внести ясность в применении термина "особого статуса" округа в составе региона. Несмотря на то, что жители Усть-Ордынского округа ранее принимали участие в выборах губернатора Иркутской области и Законодательного собрания Иркутской области, этот статус остается крайне неопределенным. В качестве меры, повышающей роль округа в Законодательном собрании области, было принято решение о двойном увеличении числа депутатов в ЗС. Вместо 2 депутатов из 45, теперь округ будет представлен 4 депутатами.
Нельзя не отметить фактор влияния интересов крупных корпораций на процесс объединения субъектов федерации. Во всех других случаях объединительных процессов (Пермь и Коми-Пермяцкий округ, Красноярск-Таймыр-Эвенкия, Камчатка-Корякия) этот фактор существенной роли не играл. Но в Прибайкалье противостояние финансово-промышленных групп (ФПГ) с администрацией Иркутской области традиционно имеет серьезное значение. Характерно, что с началом объединительного процесса в Иркутской области обострилась борьба за крупнейшее газоконденсатное месторождение "Ковыктинское" – между владельцем лицензии на его разработку, компанией «Русиа Петролеум» (структурой корпорации ТНК-БП-Ренова) и государственной корпорацией Газпром. В поддержку Газпрома выступил новый губернатор Александр Тишанин (прежний губернатор, Борис Говорин, поддерживал ТНК-БП). В ответ ТНК-БП организовал ряд мероприятий направленных на дискредитацию губернатора и, в частности, на срыв референдума. ТНК-БП поддержали оппонентов объединения (главным образом в Улан-Удэ, но также и в Иркутске). Правда, ближе к дате референдума позиция ФПГ несколько смягчилась, и администрация города Иркутска, поначалу отстранившаяся от участия в референдуме, приняла в его подготовке и проведении самое активное участие.
Подготовка и проведение референдума
История объединения Иркутской области и Усть-Ордынского округа началась в 2002 году, когда тогдашний губернатор Иркутской области Борис Говорин и глава администрации округа Валерий Малеев инициировали переговоры по этой теме. Переговоры проходили непросто, хотя главной проблемой для их участников была дальнейшая судьба сотрудников окружной администрации, в том числе и самого главы администрации. Уже тогда были сформулированы общие контуры будущего объединенного региона: округ полностью не ликвидируется, в каком-то формате продолжает свое существование, но уже не как субъект федерации, а как составная часть объединенного Прибайкалья. В 2005 году договоренности органов власти по объединительному процессу были достигнуты, и вопрос перешел в стадию практической реализации.
Летом 2005 года закончились полномочия губернатора Бориса Говорина, и ему на смену в соответствии с новым порядком, установленным законом «Об общих принципах государственной власти» Президент РФ рекомендовал Александра Тишанина. После его вступления в должность спешно началась подготовка проведения референдума по объединению. Сразу же обозначились проблемы, которые неизбежно должны были при этом возникнуть.
Во-первых, Иркутская область традиционно один из самых «неголосующих» регионов. На последних выборах президента РФ (март 2004 года) явка избирателей в Иркутской области была чуть выше, чем в Красноярском крае, едва перевалив через отметку 50 процентов (минимальный порог явки для того, чтобы выборы были признаны состоявшимися). В тоже время для выборов в местные органы власти установлен минимальный порог явки избирателей (например, 20 процентов при выборах мэра Иркутска в 2005-м, или вообще без минимального порога, как на выборах Думы Иркутска в 2004-м). Но статус референдума не допускает снижения порога явки избирателей на менее чем 50 процентов. Отсюда возникла проблема – как обеспечить необходимую явку, тем более по вопросу, который далеко не всем жителям области понятен и актуален, особенно для жителей северных или депрессивных западных районов.
Усилия органов власти регионов подняли задачу проведения референдума в приоритет своей политики. Губернатор Иркутской области и глава администрации Усть-Ордынского округа и стали инициаторами его проведения. Показательно, что на первом же этапе проведения референдума было допущено нарушения процедуры: в соответствии с законом Иркутской области №66-ОЗ «О референдуме в Иркутской области» главы администраций не могли быть инициаторами проведения референдума. Административная инициатива отразилась и на содержание референдума. Вопрос, сформулированный для вынесения на референдум, гласил: «Согласны ли вы, чтобы Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ объединились в новый субъект РФ - Иркутскую область, в составе которого Усть-Ордынский Бурятский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом нового субъекта РФ в соответствии с законодательством РФ?».
Такая формулировка вызвала некоторое недоумение, а со стороны депутата Законодательного собрания Иркутской области Антона Романова и прямое возражение. Антон Романов обратил внимание на то, что согласно закону, «вопрос, выносимый на областной референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения» (Закон Иркутской области от 26 октября 2005 года №66-ОЗ «О референдуме Иркутской области», статья 7). В выносимом на референдум вопросе он усмотрел возможность именно «множественного толкования», так как проблема «особого статуса» в настоящее время не урегулирована ни федеральным, ни региональным законодательством. По мнению депутата, именно это допускает множественные толкования, и создает правовую неопределенность. Очевидно, до вынесения на референдум вопроса, "особый статус" должен быть законодательно определен и в политическом и управленческом смысле и не может произвольно изменятся после референдума. Возражения против референдума довольно дорого обошлись депутату: будучи членом фракции «Единая Россия», он сначала был отрешен от должности председателя комиссии ЗС по депутатской этике и связям со СМИ, а потом исключен и из состава самой фракции[1].
17 января 2006 года в Улан-Удэ прошел круглый стол на тему объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Он состоялся в стенах Бурятского государственного университета. Официальных гостей также представляли заместитель председателя областного Законодательного собрания Людмила Берлина, заместитель главы администрации Усть-Ордынского округа Валентина Бубаева и заместитель председателя окружной Думы Василий Савицкий. Прибывшие в качестве гостей представители Иркутской области во главе с первым заместителем губернатора Иркутской области Юрием Параничевым в своих выступлениях уверяли, что объединение принесет округу только благо. По аргументации иркутских участников, уровень бедности в округе составляет 82 процента, в то время как в области – 29, а после объединения округ должен резко разбогатеть.
В ответном выступлении профессор БГУ Шераб Чимитдоржиев упрекнул жителей Усть-Орды в разрозненности и неорганизованности и призвал оказать мощное народное сопротивление планам объединения регионов. По мнению доктора социологических наук, профессора-политолога Эрдэма Дагбаева, после объединения округа с областью, округ однозначно потеряет свою национальную самоидентификацию, руководителем округа будет поставлен русский назначенец, во всем согласный с областными и федеральными властями.
Одним из главных аргументов иркутских участников в дискуссии было обещание оставить «особый статус» для Усть-Ордынского округа. Однако без внятного объяснения, в чем именно будет заключаться этот статус, аргументация представителей администраций, участников не убедили. Мероприятие не имело того эффекта, на который, очевидно, рассчитывал штаб референдума. Вместо поддержки представителей научной и творческой интеллигенции Бурятии организаторы получили прямо противоположный результат.
Несмотря на явный провал мероприятия, организаторы пообещали провести аналогичный «круглый стол» и в Усть-Орде, но обещание не сдержали[2].
Такой круглый стол стал единственной попыткой провести общественное обсуждение инициативы проведения референдума, оставшегося без продолжения и последствий.
Референдум тем не менее был назначен на 16 апреля 2006 года.
Согласно закону №66-ОЗ, «Подготовка и проведение областного референдума, обеспечение и защита права на участие в областном референдуме, а также контроль за его соблюдением возлагается на комиссии областного референдума». В качестве таковых были назначены областная (и соответственно окружная) избирательные комиссии, а также территориальные и участковые избирательные комиссии, формируемые в соответствии с законодательством. Закон также определял, что в качестве наблюдателей на избирательных участках могут быть только члены зарегистрированных инициативных и иных групп участников референдума.
Но если инициативных групп, агитирующих за объединение только в Иркутской области к марту 2006 было зарегистрировано 42, то иных групп, выступающих с противоположной позиции, в Иркутской области зарегистрировано не было вовсе. Единственную попытку зарегистрировать группу противников референдума в Усть-Ордынском округе предпринял Валерий Алексеев[3]. К тому времени в округе уже было зарегистрировано 15 инициативных групп, проводящих агитацию в пользу референдума[4]. Подготовив необходимые документы, В. Алексеев обратился в окружную избирательную комиссию для регистрации группы граждан. В ответ окружная комиссия дважды отказала иной группе в регистрации, ссылаясь на неполноту сведений. В частности, во втором постановление (от 3 марта 2006 года) об отказе в регистрации инициативной группы указывало, что в документах "не указан субъект федерации, на территории которого проживают участники иной группы". Вместе с тем, в самом заявления был указан адрес «п. Усть-Ордынский, Эхирит-Булагатского района", который без сомнения относятся к Усть-Ордыскому округу. Такой отказ стал очевидным свидетельством нежелания органов власти допускать агитацию против объединения регионов. В свою очередь, судьба регистрации группы Валерия Алексеева стала показательным примером для общественности Иркутска и, безусловно, отрицательно сказался и на явке, и на результатах голосования[5].
Доводы против объединения (и против самого референдума), тем не менее, прозвучали. Но исходили они не от жителей Иркутской области или Усть-Ордынского округа, а от жителей Республики Бурятия. Так, в январе 2006 года появилось заявление «Союз бурятской молодежи» предлагает свой вариант объединения регионов» [6]. Заявление было подписано от имени СБМ Заяном Абагаевым. Позже, во время празднования Сагалгана (праздник Лунного Нового Года), проходившего в Иркутске 11 февраля 2006 года, участникам праздника раздавали от имени Бурятского культурного центра (председатель Кирилл Хуриганов) брошюры «Почему мы против объединения», не имеющие выходных данных[7].
Появление незарегистрированных агитационных материалов вызвало гневную реакцию у глав администраций области и округа, – инициаторов референдума. Как следствие, в марте на территории Аларского района округа был фактически запрещен к показу фильм "Последний нукер Чингисхана" Этот доментальный фильм был снят по инициативе группы граждан Республики Бурятия на бурятском языке. Не удалось организовать его показ и жителям Эхирит-Булагатского, Баяндаевского районов, а в Нукутский его даже не повезли. Правда, жители двух оставшихся районов – Осинского и Боханского – «Нукера» увидели[8] и фильм все же получил общественную реакцию. Как следствие, в Улан-Удэ в кругах общественности, связанных с БГУ (Бурятским государственным университетом) возникла хотя и немногочисленная оппозиция, но достаточно активная оппозиция предстоящему референдуму. Резко выступил против объединения профессор БГУ Шераб Чимитдоржиев, называя его «сознательным уничтожением бурятского национального меньшинства». В Улан-Удэ образовалось Молодежное правозащитное движение «ЭРХЭ» (Дмитрий Галсан), которая взяла на себя организацию агитации против референдума. Но ограничения закона в агитации для жителей других регионов, не участвующих в референдуме, было использовано органами внутренних дел Республики Бурятия для борьбы с оппозицией. 8 апреля в Улан-Удэ был изъят тираж агитационной продукции против объединения Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (УОБАО) и Иркутской области. В типографии Бурятского книжного издательства, распечатавшей продукцию, произведен обыск. Как рассказали сотрудники издательства, делом занимается Отдел МВД по борьбе с организованной преступностью и терроризмом. Также они сообщили, что слежка за машиной, которая транспортировала материалы, велась от самой типографии. Было изъято 30 тысяч листовок, предназначавшихся для распространения в Усть-Орде и Иркутске. После этого был произведен обыск в помещении Бурятского книжного издательства[9].
Ближе к дате референдума, росли опасения инициаторов на срыв референдума. Контр-пропаганда, исходящая из-за Байкала, накладывалась на организационные проблемы. Главной из них была потенциальная возможность срыва референдума из-за неявки избирателей. К этому времени также "вскрылись" конфликты между руководителями регионов. Собственные карьерные соображения, а также политическая ответственность перед Москвой, связанная с федеральными бюджетными субсидиями, заставили региональных руководителей искать и находить свои методы повышения явки избирателей. Неизбежно, при этом, нарушалось и законодательство.
Так, избирательная комиссия Иркутской области (Виктор Игнатенко) отчиталась, что впервые в истории своей деятельности она предприняла шаги по организации досрочного голосования. Раньше досрочное голосование применялось только для жителей отдаленных северных районов, куда нет железных и автомобильных дорог и добраться можно только авиацией. Теперь в разряд «отдаленных» попала почти вся сельская часть Иркутской области, в том числе и расположенные возле Транссиба и БАМа районы – например, Чунский, Заларинский, Зиминский. Кроме того, процедура голосования претерпела экстренное упрощение. Прежде для голосования на другом избирательном участке, не по месту жительства, избиратель должен был получить на своем участке открепительное удостоверение. По новым правилам, голосовать стало возможным и без открепительных удостоверений. Как объяснила секретарь областной избирательной комиссии Людмила Шавенкова, такая форма голосования применяется «на производствах с непрерывным циклом». (К таковым относятся практически все крупные предприятия, расположенные в Иркутской области – предприятия Иркутскэнерго, Братский и Иркутский алюминиевые заводы, Братский и Усть-Илимский ЛПК, Иркутский авиазавод, Саянскхимпласт и так далее). Работникам этих предприятий были созданы условия для голосования на избирательных участках, расположенных в непосредственной близости от работы, с тем, чтобы максимально облегчить возможность волеизъявления. Для того, чтобы недопускать повторного голосования, территориальные избиркомы в свою очередь, должны проинформировать избирательные комиссии на местах проживания граждан, о том, что приписанные к ним граждане проголосовали фактически на рабочем месте[10]. Очевидно, что такая процедура противоречит федеральному законодательству и создает безграничные возможности для фальсификации.
Основная агитация шла в направлении повышения явки избирателей. В качестве примера можно привести газету, учрежденную самим областным избиркомом «Право выбора» - полноцветная восьмиполосная газета формата А-3, распространяемая бесплатно. С широким использованием административного ресурса распространялись также агитационные материалы инициативных групп за региональное объединение. Для этого также использовались издания газет. Инициативная группа, созданная депутатом Законодательного собрания Иркутской области, лидером регионального отделения партии «Союз правых сил» Алексеем Козьминым издавала восьмиполосную газету «Опорный регион». Инициативная группа депутата Государственной Думы, члена регионального совета регионального отделения партии «Единая Россия» Виталием Шубой распространяла газету «За объединение». Эта шестнадцатиполосная полноцветная газета ставила рекорды тиража по 600 тысяч экземпляров.
Таким образом, можно отметить особенности компании подготовки к референдуму. Во-первых, основной акцент был сделан не на агитацию за объединение, а на обеспечения максимальной явки. Во-вторых, агитационная кампания проводилась без оппонентов.
За два месяца до дня голосования в области начал действовать общественный центр референдума. В Центре проводились круглые столы, на которых приглашенные организаторами референдума ученые, политики и общественные деятели обсуждали экономические последствия объединения. По области проехал «Байкальский экспресс» — агитпоезд по типу проекта «Кочующая культурная столица», действовавшего перед референдумом в Красноярском крае. Его пассажирами стали ученые Иркутского государственного института путей сообщения, политики и общественные деятели собранные с одной целью — объяснять жителям городов важность референдума по объединению регионов. Александр Тишанин и большинство чиновников обладминистрации и депутатов Законодательного собрания лично проехали по городам и районам области и также агитировали за объединение. По неофициальным данным, всего на мероприятия этой кампании израсходовано около 500 млн. рублей.
6 апреля президент РФ Владимир Путин подписал указ «О мерах по социально-экономическому развитию Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа». В нем были удовлетворены все просьбы усть-ордынской стороны, а иркутская сторона получила полное федеральное финансирование строительства моста через Ангару в Иркутске и объездной дороги вокруг областного центра с 2007 года. Александр Тишанин не замедлил заявить, что это только начало экономической помощи регионам.
Референдум, состоявшийся 16 апреля 2006 года, показал весьма высокие для традиционно электорально апатичной Иркутской области результаты. Результат превзошел даже самые оптимистичные ожидания: в области проголосовали 68,98 процента, а в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе (УОБАО) — 99,51 процента. Такие итоговые цифры явки избирателей, не могут не настораживать. По самым оптимистичным прогнозам социологов и политтехнологов, 99,5 % явки избирателей технически не может быть достигнута при голосовании. Такая цифра может быть только фальсифицирована приписками.
По общим сведениям, процесс голосования внешне проходил спокойно, без громких эксцессов. Однако сразу же после его завершения стали известны факты, позволяющие судить о недобросовестности избирательных комиссий по отношению к организации процесса голосования. А поскольку наблюдателей от оппозиции на участках не было, источником информации о нарушениях стали сами участники референдума.
Так, в Усть-Илимске Оксана Владимировна Когоут, явившаяся на избирательный участок незадолго до его закрытия, обнаружила, что за нее уже кто-то «проголосовал». В списке жителей Усть-Илимска, закрепленных за избирательным участком, напротив ее фамилии "стояла какая-то закорючка", претендующая на подпись Оксаны Когоут. В соответствующей графе были проставлены данные паспорта, не имеющие отношения к документу, удостоверяющему личность реальной Оксаны Когоут. Кроме того, Оксана Когоут обнаружила, что напротив фамилии ее матери, Г.И.Шестаковой, включенной в список, также стоит «подпись» и указаны фальшивые данные паспорта. При этом Оксана Когоут точно знала, что ее мать не ходила голосовать, поскольку была занята на работе. Такая же фальсификация обнаружилась и дальше избирателей. Отметка о голосовании значилась и напротив М., соседа Оксаны Когоут по подъезду. Тогда как 15 апреля, накануне голосования он скончался и никак не мог прийти к урне и отдать свой голос.
Оксана Когоут принесла свое заявление председатель территориальной избирательной комиссии А. Кочеткову о том, что ей не позволили исполнить свой гражданский долг. Председатель комиссии, уличенный в многочисленных приписках, был не в силах объяснить все произошедшее обычной ошибкой[11].
28 марта 2006 года в ЗАО «Иркутскпромстрой», г. Иркутск, руководство предприятия проводило собрание, на котором всем работникам было приказано голосовать «за» объединение. Генеральный директор сказал, что «вы все, все ваши родные, все ваши соседи и друзья должны проголосовать за объединение». К чему добавил, что на избирательные участки по местам жительства работников будут направлены наблюдатели, которые будут отмечать явку работников на референдум. Кто не явится – у того будут проблемы[12].
В Иркутском государственном техническом университете (ИрГТУ, ректор – Иван Головных) зарплату за март выплачивали только в обмен на открепительное удостоверение, с которым надо было прийти и проголосовать 16 апреля, в день проведения голосования[13].
Выяснились также данные по голосованию студентов, проживающих в общежитиях ИрГТУ. В общежитиях проголосовало практически 100 процентов от списка избирателей, что не может не вызывать обоснованные сомнения. Даже если предположить, что все, находившиеся в общежитии в день голосования, дисциплинировано пошли голосовать (что само по себе маловероятно), то уже совершенно исключено, чтобы в этот (выходной и довольно теплый) день никто из студентов никуда из города не выехал. У облизбиркома такие результаты сомнений не вызывают.
На одном из участков в Ангарске общественные активисты отметили следующий факт: мужчина средних лет, получая документы для голосования, попросил также «благодарность от начальника избирательной комиссии». Представитель комиссии, немолодая женщина, не выразив удивление, достала из пачки заранее подготовленный бланк такой благодарности, заполнила фамилию, имя и отчество избирателя, поставила подпись, печать и отдала. На вопрос активистов, зачем ему этот документ, мужчина ответил: «Руководство моего предприятия предупредило работников, что те, кто в понедельник не предоставит начальникам отделов благодарственные письма с избирательных участков, будут лишены квартальной премии» [14].
Общественные активисты продолжили наблюдение на участке еще в течение получаса и насчитали несколько десятков избирателей, требовавших такие же благодарности. Позже выяснилось, что подобная система действовала и в Иркутске, и в Братске. А, например, в поселке Михайловка Черемховского района, как рассказывали очевидцы, бланков благодарностей не оказалось, и периодически обращавшимся за ними избирателям просто штамповали и подписывали вырванные из школьных тетрадок листочки.
По сведениям руководителя Бурятского отделения Международного общества прав человека Светланы Будашкаевой, накануне голосования глава администрации округа Валерий Малеев заявил, что ему доподлинно известно, что 16 апреля будет наводнение в поселке Усть-Орда. Поэтому жителям поселка нужно проголосовать досрочно. В связи с этим проголосовало досрочно почти 19 процентов избирателей УОБАО.
В одном из районов Иркутска местная сеть супермаркетов раздавала проголосовавшим дисконтные карты со скидкой 7 процентов. В областном центре среди избирателей проводилась лотерея. Ее организатором выступила группа депутатов Госдумы, Законодательного Собрания области и иркутской городской Думы «Иркутяне за объединение Приангарья». Проголосовавшие граждане, получив благодарственные письма от председателя участкового избиркома, могли обменять их на лотерейные купоны. Призовой фонд лотереи составил 1,5 млн. рублей. Разыгрывались два автомобиля и бытовая техника.
Многочисленные факты административного самоуправства вызвали негодование, в частности – депутатов Законодательного собрания. В частности, депутат Павел Зорин заявил о недопустимости заставлять студентов голосовать: «Они ведь будущие политики и бизнесмены, а мы таким образом с молодости приучаем их к пренебрежению Трудовым кодексом и законодательством».
Депутат Законодательного собрания Антон Романов указывает, что схема «голос в обмен на благодарность» действовала почти всюду. Работников бюджетных учреждений «мотивировали» лишением квартальной премии, коммерческих структур — возможным увольнением или штрафом, а студентов нескольких иркутских вузов — выселением из общежития или лишением социальных надбавок к стипендии.
Антон Романов также назвал все «дополнительные мероприятия по мотивации избирателей» в форме лотерей, выдачи благодарностей, билетов на концерты и дисконтных карт прямым подкупом избирателей. «Это пример того, что может сделать власть без контроля со стороны общества в отсутствии наблюдателей и идейных оппонентов». «Почему-то в 2000 году, когда на одном из избирательных округов была проведена такая лотерея, ее организатора объявили в федеральный розыск. Если подобные нарушения проводятся с санкции областных властей и при непосредственном попустительстве федерального руководства — например Вешнякова, — то таким образом подрываются сами устои демократического государства. Теперь можно нарисовать любой результат».
Профессиональный юрист, председатель Думы города Иркутска Андрей Лабыгин полагает, что применение подобных способов недопустимо и подрывает авторитет как самих руководителей предприятий, так и властей.
С другой стороны, лидер фракции «Единая Россия» в Законодательном собрании, директор ОГУП «Дорожная служба Иркутской области» Сергей Мутовин заверил, что на его предприятии такие схемы не применялись, но он о них слышал. «Это неправильно, — сообщил Мутовин, — подобные методы могут вызвать рост протестных настроений. Вероятно, столь жесткие методы и привели к увеличению протестного голосования в области (9,45 процента), особенно в Иркутске (около 13 процентов).
Депутат Законодательного собрания Юрий Фалейчик рассказал об ином способе стимулирования. По его словам, на некоторых предприятиях проголосовавших работников премировали. В дополнение к этому в день голосования на многих участках проводились праздничные мероприятия: выступали с песнями и танцами местные коллективы самодеятельности (благо, большинство участков располагаются в помещениях школ, институтов и ПТУ). На некоторых участках доктора устраивали бесплатные консультации. В деревнях на избирательных участках продавали продукты и семена со скидкой 10–20 процентов.
Как подтвердил первый заместитель губернатора Юрий Параничев, уже после референдума, «распоряжением губернатора за каждым муниципальным образованием был закреплен работник администрации области, назначили ответственных также и по взаимодействию с крупными предприятиями, организациями и учреждениями города Иркутска. Особое внимание уделялось студентам, проходящим обучение по очной форме в образовательных учреждениях».
Таким образом, разнообразные и весьма сомнительные с точки зрения закона административные средства «стимулирования» избирателей достигли результата, обеспечив до того не достижимую явку граждан на голосование.
Послесловие
Референдум произошел и население Усть-Ордынского округа и Иркутской области однозначно высказалось «за» объединение. Начался запланированные на два года «переходный период», после чего состоятся выборы органов власти нового субъекта федерации. За это время должна быть подготовлена нормативная база объединенной Иркутской области, закон об особом статусе округа и еще ряд других нормативных актов.
Несмотря на успех инициаторов референдума, проблемы развития национальных общностей были искусственно заблокированы, но сохранили актуальность. Но следует учесть, что дальнейшее замалчивание проблем грозит ростом напряженности и протестных действий. В условиях явной поспешности проведения референдума и масштабной агитацией об объединении органами власти не дали возможность населению региона обдуманно и осмысленно принять решение.
Более того, нарушения, выявленные в ходе референдума и главное – отсутствие гласного и публичного обсуждения идеи объединения, создают обоснованные сомнения в легальности и общественном признании итогов референдума.
Процесс подготовки и проведения референдума со всей полнотой и очевидностью, продемонстрировал господство и дальнейшее распространение использование «административного ресурса». Правда, в отличие от законодательных выборов, на референдуме не было участия наблюдателей со стороны конкурентов, поэтому информация о нарушениях остается разрозненной и явно не полной. Однако во время проведения объединительного референдума был отработан целый ряд приемов, которые могут быть использован в выборных технологиях на будущее.
В частности:
1. От имени инициаторов референдума (т.е. заинтересованной стороны) была организована лотерея в день выборов, которая в практике избирателей компаний расценивается как «подкуп избирателей». Такая практика без правой оценки и наказания становится привычной. И в дальнейшем, в различных вариантах, может быть использована представителями власти на выборах.
2. Крайне опасной практикой, наряду с инспирированным досрочным голосованием, является порядок произвольного голосования по месту нахождения. В такой ситуации теряет всякий смысл наблюдение и общественный контроль голосования, поскольку позволяет использовать возможность многократного голосования. Обязательства избирательной комиссии «информировать» комиссию по месту регистрации гражданина, выглядит не только не эффективным, но и организационно не достижимым порядком. Очевидно, что этот порядок противоречит федеральному законодательству.
3. Более грубой и опасной формой давления на избирателей является практика административного поощрения или наказания граждан за участие в референдуме. Значительное распространение получила такая форма принуждения, как использование поощрения (получения заработной платы или премий) под условие голосования. Такие действие не только нарушают трудовые права граждан, но и расцениваются как должностное преступление, с использование служебного положения.
Также опасна практика угроз (в частности, в отношении студентов ИрГТУ) и обмана (в отношении жителей поселка Усть-Орда).
4. Крайне тревожен факт преступлений – фальсификации голосования. За подделку подписей избирателей статьей 142 УК РФ предусмотрено наказание до 4 лет лишения свободы. Хотя выявлен только один такой факт. Но то обстоятельство, что не было возбуждено уголовное дело, вызывает опасение потворства такой практике со стороны правоохранительных органов.
5. И, наконец, были широко использованы средства цензуры и борьбы с инакомыслием во время предвыборной агитации, ставшими уже традиционными на выборах в регионах. Такие как: отказ в регистрации оппозиционных инициативных групп, издание агитационных материалов на бюджетные или собранные административным ресурсом средства, запрет на распространение и конфискация оппозиционных материалов, а также – преследование активистов.
Бездействие правоохранительных органов, невмешательство в совершаемые должностными лицами преступления во время референдума, создали в регионе атмосферу безнаказанности и вседозволенности. Это, в свою очередь, обрекает жителей Иркутской области на повторение недемократических референдумов и выборов.
Референдум показала также слабость и неорганизованность гражданских и политических оппозиционных организаций. В этой связи остались не реализованы даже ограниченные возможности в организации общественного контроля за порядком проведения референдума.
Состоявшийся референдум по вопросу объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа также выявил ряд противоречий как в действующем избирательном законодательстве, так и в практике его применения. В Восточной Сибири начинается процесс объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, и предполагается продолжить этот процесс до объединения всего Байкальского региона (с вхождением в его состав Иркутской, Читинской области и Республики Бурятия). И в этой связи выявленные проблемы требуют своего решения, правовой оценки и создания необходимой системы контроля, с учетом негативного опыта прошедшего референдума.
Примечания
[1] Собственная информация.
[2] http://rubabr.com/index.php?pt=news&event=v1&IDE=27322
[3] Валерий Алексеев – член наблюдательного комитета «Апрельский референдум», ставящего своей целью наблюдение за правильностью и законностью проведения объединительного процесса.
[4] Обращение Светланы Будашкаевой, регионального координатора Международной коалиции "Мы, граждане!" 12 марта 2005 г.
[5] «Байкальские вести, № 10, 2006 г.
[6] http://rubabr.com/index.php?pt=news&event=v1&IDE=25403
[7] Собственная информация.
[8] «Первый нукер Чингисхана» не нравится укрупнителям регионов, Газета, № 23.
[9] Молодежное правозащитное движение «ЭРХЭ»: http://erkhe.narod.ru
[10] Собственная информация.
[11] В Усть-Илимске в референдуме участвовали даже мертвые! – Байкальские вести, №16, 2006.
[12] Информатор А.Г.
[13] Собственная информация.
[14] Технология объединения – Эксперт, 10.05.2006
