Конец операции «Стабфонд»
На прошлой неделе российские власти в связи с дефицитом бюджета предложили вскрыть резервный фонд, составную часть бывшего стабфонда. За пять лет стабфонд ничего не стабилизировал, а накопление денег закончилось их тратой.
Когда в 2003 году Минфин разрабатывал концепцию создания в России стабфонда, он особо отметил преимущества новой идеи по сравнению с уже существующими способами использования высоких мировых цен на нефть. В концепции говорилось: "Попытка создать аналог финансового механизма, позволяющего накапливать дополнительные доходы бюджета, вызванные благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, была реализована в законодательстве о бюджете в 2002-2003 годах путем создания финансового резерва. Особенность его формирования состояла в том, что в качестве источника финансового резерва не были определены конкретные целевые доходы... Отсутствие четких механизмов изъятия дополнительных доходов бюджета... способствовало росту непроцентных расходов бюджета и ослаблению бюджетной политики". Минфин замечал, что дополнительные доходы в 2000 и 2001 годах составили соответственно 300 млрд и 397 млрд руб. Из них на увеличение непроцентных расходов было направлено 137 млрд и 105 млрд руб. Отсюда слишком высокая инфляция и слишком большое укрепление реального курса рубля.
Со стабфондом, подчеркнуло министерство, все будет по-другому: "Действие механизма стабилизационного фонда основано на изъятии сверхдоходов бюджета и, соответственно, излишней денежной ликвидности из экономики в периоды высоких цен на основные товары российского экспорта и, наоборот, использовании средств фонда в периоды неблагоприятной мировой конъюнктуры в целях компенсации недостатка средств для выполнения бюджетных обязательств и источника денежного предложения". В стабфонд предлагалось зачислять доходы от экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, а также налог на добычу полезных ископаемых при цене на нефть, превышающей базовую (среднюю цену, сложившуюся за предыдущие годы,— $18,5 за баррель российской Urals).
Ровно пять лет назад стабфонд начал действовать. В начале февраля 2004 года на совещании у президента Владимира Путина заместитель председателя правительства Алексей Кудрин отчитался о первом взносе в фонд: за неделю туда поступило 106,3 млрд руб. (Несмотря на то что формально глава Бюджетного кодекса о стабфонде вступила в силу 1 января 2004 года, на деле фонд открылся только 30 января, так как Минфину понадобилось время на то, чтобы утвердить правила накопления.) Согласно тогдашним правилам, в стабфонд перечислялись допдоходы федерального бюджета, возникающие при цене на нефть марки Urals выше $20 за баррель, а также остатки средств федерального бюджета на начало финансового года и доходы от размещения средств стабилизационного фонда. Первый взнос Владимир Путин оценил как "достаточно приличную сумму".
И вот на прошлой неделе власти объявили о масштабном расходовании средств стабфонда, который за пять лет успел разделиться на две части — резервный фонд и фонд национального благосостояния. Владимир Путин на совещании в правительстве по экономическим и бюджетным вопросам подчеркнул, что бюджет в нынешнем году будет дефицитным и "дефицит будет покрываться за счет наших собственных возможностей — работы на внутреннем рынке заимствований и из резервного фонда". "В нем у нас сегодня 4,8 трлн руб. Этих средств достаточно, чтобы сбалансировать бюджет в этом и последующих годах",— сказал премьер-министр.
В существовавшем до сих пор виде бюджет предполагал профицит: расходы — 9,024 трлн руб., доходы — более 10 трлн руб. Теперь в условиях общемирового кризиса предполагается дефицит (Алексей Кудрин в конце января заявил, что дефицит бюджета в этом году будет не менее 6% ВВП), на покрытие которого пойдут деньги стабфонда. Причем в переработанном бюджете не предусматривается сокращение расходов, напротив, они даже увеличиваются. При этом власти исходят из того, что сокращение социальных и инвестиционных расходов в нынешних условиях ударит по перспективам российской экономики. Впрочем, как заявил премьер, бюджетный дефицит (и, следовательно, расходы) не должен быть слишком уж большим, иначе ускорение инфляции ударит по гражданам.
Казалось бы, ничего сверхъестественного не происходит. Ведь с самого начала и предполагалось, что в случае падения мировых цен на нефть и нехватки денег на текущие бюджетные нужды придется расходовать средства стабфонда, который ради этого и был создан. Однако следует отметить, что по сравнению с 2003 и 2004 годами, когда стабфонд был задуман и приведен в действие, никакого значительного снижения цен на нефть не произошло, более того, стабфонд встретил свое пятилетие примерно с теми же ценами, при которых и родился. В 2003 году среднегодовая цена американской нефти WTI, считающейся главным ценовым ориентиром, составила около $30 за баррель, в 2004 году — около $40 за баррель. Она и сейчас находится на этом уровне — в середине прошлой недели за баррель WTI давали $35.
В итоге получается, что во внешнеэкономической конъюнктуре, не находящейся в ведении российских властей, мало что изменилось. Впору вновь выходить с идеей откладывания нефтяных денег. Однако изменилась бюджетная ситуация: вместо бюджета, в котором были лишние деньги, получился бюджет, в котором денег не хватает. И вместо откладывания нефтяных денег власти приступили к их трате.
В таком случае возникает вопрос: что, собственно, стабилизировал стабфонд за пять лет существования? Первоначально предполагалось, что он как раз должен стабилизировать бюджетную ситуацию. Взявшиеся с мирового рынка дополнительные нефтедоллары не должны идти на безудержное расширение бюджетных расходов — они должны тратиться на создание аварийных запасов, необходимых для финансирования насущных потребностей. Однако за пять лет происходило расширение бюджетных расходов в самых различных направлениях, и финансировалось оно именно за счет нефтедолларов.
Первоначально также предполагалось, что стабфонд должен стабилизировать ситуацию в денежной сфере. Отвлечение с потребительского рынка части нефтедолларов позволит привести в чувство российскую инфляцию, которая наконец начнет выполнять антиинфляционные планы властей. Получилось, однако, так, что единственный случай выполнения антиинфляционного плана непосредственно предшествовал созданию стабфонда (инфляция осталась на запланированном уровне 12%). После этого план ни разу не был выполнен, а в предкризисные годы инфляция превышала 13%.
Впрочем, российские власти могут сказать, что без стабфонда инфляция была бы еще выше. А бюджетные расходы росли потому, что мировые цены на нефть в период пятилетнего существования стабфонда били все рекорды, дойдя уже в прошлом кризисном году почти до $150 за баррель. И этот ценовой взлет был вне контроля российских властей. Надо же было дать возможность насладиться плодами нефтяного процветания российской экономике и всем гражданам. И в нынешнем расходовании средств стабфонда в условиях кризисного расширения бюджетных расходов можно усмотреть для граждан возможность продолжать пользоваться результатами рекордных цен на нефть в условиях, когда они уже перестали быть рекордными. Собственно, никто не может утверждать, что в условиях кризиса даже сам стабфонд непременно перестал расти и стал таять. В январе Алексей Кудрин уже докладывал Владимиру Путину о парадоксальном росте и резервного фонда, и фонда национального благосостояния в результате падения мировых цен на нефть: из-за падения этих цен в России стал быстро снижаться курс рубля, а так как средства этих фондов держатся в иностранной валюте, в рублевом исчислении они начали быстро расти. Между тем дефицитному российскому бюджету нужны именно рубли. В общем, в любой кризисной ситуации можно найти положительные стороны, полностью уравновешивающие стороны отрицательные. Смотря как считать.