Перекошенный кодекс
Полгода страна живет с новой уголовно-процессуальной системой. Пока сказать можно только одно - хуже не стало.
Казалось бы, какое дело законопослушному гражданину до уголовного, тем более до уголовно-процессуального кодекса? А такое, что не будь, например, последнего, любой милиционер мог бы хватать всякого, чья физиономия ему не понравилась, и тащить в кутузку. Старый советский кодекс таких прав стражам порядка, конечно, не давал, но интересы государства ставил выше интересов гражданина и потому был по сути карательным. 1 июля прошлого года вступил в действие новый Уголовно-процессуальный кодекс. С известными оговорками его можно назвать либеральным. Но одно дело – принять хороший закон, другое – его выполнять. Пройдет не один десяток лет, пока следователи, прокуроры, судьи научатся работать по новым правилам, а главное, проникнутся духом нового кодекса.
Новый российский Уголовно-процессуальный кодекс (УПК) разрабатывали и принимали более 10 лет, в два раза дольше, чем Уголовный кодекс (УК). Это неудивительно: ведь УК – по сути не более чем прейскурант (он устанавливает «стоимость» того или иного преступления), УПК же определяет, какие действия в отношении гражданина (причем любого, отнюдь не только нарушившего закон) могут осуществлять правоохранительные органы, а какие нет. В нем прописаны права и обязанности милиции, прокуратуры, судов, а также гарантии защиты прав тех, кому пришлось столкнуться с этими органами.
Прежний, советский процессуальный кодекс в максимальной степени учитывал интересы именно правоохранительной системы в ущерб интересам граждан и потому являлся по сути карательным. Менять его было необходимо, но МВД, прокуратура и суды всячески этому противились: какое же ведомство без борьбы позволит хоть в чем-то урезать свои полномочия? Тех же следователей, например, вполне устраивал прежний порядок, при котором санкцию на арест можно было получить в соседнем кабинете у прокурора. Их вовсе не радовала перспектива доказывать в суде в присутствии адвоката необходимость держать обвиняемого за решеткой.
То, что в этих условиях новый, принятый в 2001 году УПК получился достаточно либеральным, уже большой успех. Впрочем, многие юристы и правозащитники считают, что разница между прежним и нынешним кодексами не слишком велика. Чтобы оценить, в какой степени они правы, недостаточно просто сравнить два документа. Тут очень важен политический контекст – кто и как вел все эти годы борьбу вокруг принятия УПК. Ну и, конечно, на многие вопросы может дать ответы мониторинг применения нового кодекса.
Тянем, потянем
Первый проект нового кодекса был подготовлен Институтом государства и права АН СССР еще в конце 80-х, когда началась перестройка. Разработчики ставили перед собой весьма скромную цель – по мере возможностей ослабить силовые структуры. Но в тот момент обществу и власти было не до кодексов – слишком высок был накал политической борьбы. С принятием новой Конституции вопрос о замене УПК встал со всей остротой – действующий кодекс противоречил и духу, и букве Основного закона. В 1994 году сразу несколько ведомств – Государственно-правовое управление президента (ГПУ), Минюст и НИИ Генпрокуратуры – предложили свои варианты кодекса. Наиболее либеральным из них был проект ГПУ. Он получил одобрение Совета Европы, на его основе был даже разработан Модельный Уголовно-процессуальный кодекс для стран СНГ. Однако думская рабочая группа, в которую вошли в основном консервативно настроенные депутаты, предпочла ему минюстовский и прокурорский проекты, которые отражали прежде всего интересы силовых ведомств. Против подготовленного думцами варианта выступили не только ученые-юристы и правозащитники, но и кремлевская администрация. Когда же в июне 1997 года Дума рассматривала проект в первом чтении, представитель президента не стал возражать против его принятия. Администрация исходила из того, что ко второму чтению многое удастся поправить, а если она будет настаивать на своем, законотворческий процесс может вовсе застопориться.
Но поиски компромисса затянулись, и второе чтение все откладывалось. Прокуратура стремилась сохранить за собой надзор за судами, а те в свою очередь стремились избавиться от прокурорской опеки. МВД тоже чувствовало себя обиженным, поскольку прокуратура хотела присвоить себе еще и право контролировать процесс возбуждения уголовного дела. В свою очередь правозащитное сообщество не устраивал ни один из обсуждавшихся вариантов кодекса по причине их недостаточной либеральности. Для того чтобы сдвинуть дело с мертвой точки, нужна была политическая воля.
После избрания Путина президентом проект УПК, который на тот момент представлял собой скорее набор разрозненных документов, извлекли из письменных столов, и началась работа над подготовкой его ко второму чтению.
Оно состоялось 20 июня 2001 года. Принятый проект, по мнению специалистов, изобиловал откровенными ляпами и ошибками фундаментального характера. Первые открывали простор для следственного произвола, вторые во многих случаях делали невозможным сам ход следствия. Например, следственные органы по целой категории уголовных статей лишились права самостоятельно, без заявления гражданина, возбуждать дела. Но ведь у пострадавшего может быть масса резонов не подавать такого заявления, в частности, он может быть просто запуган. Все понимали, что работать по такому кодексу нельзя, но исправлять ошибки было уже поздно: согласно постановлению Конституционного суда между вторым и третьим чтениями в законопроект нельзя вносить смысловую правку, разрешена только лингвистическая. Выход был один – вернуться ко второму чтению, чему группа разработчиков, которую возглавляла заместитель председателя Комитета Госдумы по законодательству Елена Мизулина, поначалу всячески противилась. Дело решила команда сверху. Из Кремля поступили пакет с 62 поправками к кодексу и предложение вернуться ко второму чтению. Перечить президенту Дума, разумеется, не решилась, поправки приняла и 22 ноября проголосовала проект во втором и третьем чтении сразу. Конечно, многие несуразицы в документе остались, и Думе уже после того, как кодекс был одобрен Советом Федерации и подписан президентом, пришлось их вычищать. Например, в принятом документе исчезла норма, обязывающая председателя суда просматривать вердикт присяжных до его оглашения, с тем, чтобы придать последнему правильную юридическую форму. Если бы эту норму не вернули, у прокуратуры появилась бы возможность оспорить многие такие вердикты, ведь присяжные, как правило, не имеют специального юридического образования.
Тем не менее новый УПК, по мнению Мизулиной, получился вполне работоспособным, а в том, что касается ареста и возбуждения уголовного дела, даже революционным. На мониторинге этих двух процедур рабочая группа и сосредоточила сегодня свое внимание.
Конституционный арест
О том, что меру пресечения для подозреваемого должен назначать не прокурор, а суд, заговорили еще в 1991 году, когда принималась концепция судебной реформы. Но все, чего удалось тогда добиться, – это появления в УПК нормы о праве на обжалование ареста в суде. Поднималась эта тема и в 1993 году, когда готовилась российская Конституция. Однако снова прокуратуре удалось выторговать себе отсрочку, и в переходных положениях Основного закона появились слова о том, что до принятия нового УПК или внесения в него соответствующих изменений будет сохранен старый порядок.
Лишь в начале 2001 года Владимир Путин внес в Думу поправку, предусматривавшую передачу арестных полномочий судам. Но практически сразу она была отозвана. Официально по той причине, что для ее введения потребуется дополнительно 3000 судей. В действительности же потому, что против нее решительно возражали все заинтересованные министры, некоторые из них якобы даже пригрозили президенту отставкой.
Даже когда был принят новый УПК, прокуратуре удалось добиться для себя некоторых послаблений: судебный порядок ареста должен был заработать не одновременно с УПК, то есть с 1 июля 2002 года, а лишь в 2004 году. Но карты ведомству Владимира Устинова смешал Конституционный суд, который 14 марта 2002 года признал неконституционным «прокурорский» арест, иными словами, обязал ввести новый порядок вместе с УПК.
Первые дни действия кодекса дали удивительные результаты. Следователей до того пугала необходимость получать санкцию на арест в суде, что, например, за первые две недели июля в питерские «Кресты» поступило в 17 раз меньше арестантов, чем за аналогичный период предыдущего года. Впрочем, испуг быстро прошел, и теперь ежемесячно в суды поступают ходатайства (которые, как правило, удовлетворяются) об аресте и заключении под стражу 15 тысяч человек. Но и это на треть меньше, чем арестовывала прокуратура до принятия нового УПК. «После принятия какого-либо акта, который власти называют либеральным, его применение четко отслеживается, и мы обычно наблюдаем положительную динамику. Но потом контроль ослабевает, и все приходит на круги своя», – говорит председатель Независимого экспертно-правового совета Мара Полякова. Разумеется, упреки правозащитников адресованы прежде всего судьям. Директор Центра содействия международной защите Карина Москаленко рассказывает о том, как на заседании суда, посвященном избранию меры пресечения для обвиняемого, адвокат заявил, что его подзащитного после ареста избивали. Однако судья, даже не вызвав обвиняемого в суд, не занеся заявление защитника в протокол, дала санкцию на арест. Судьи довольно быстро, считает Москаленко, превратились в тех же прокуроров. Елена Мизулина с этим не согласна. Она ссылается на следующие данные, представленные Генпрокуратурой: за первые 3 месяца работы УПК было оправдано в 2 раза больше граждан, чем за аналогичный период предыдущего года. Впрочем, заслуга ли это судей, вопрос спорный.
Кому возбуждать дело
Возможности кого угодно и когда угодно заключать под стражу прокуратура формально лишилась, но зато усилила свое влияние на следствие. Проект УПК предусматривал, что одобрение прокурором возбуждения дела происходит по умолчанию: постановление следователя направляется прокурору, который может в течение 48 часов принять решение об отказе в возбуждении уголовного дела. В противном случае дело считалось возбужденным. Однако на стадии повторного голосования во втором чтении в УПК была включена поправка Генпрокуратуры, согласно которой дело может возбуждаться только с согласия прокурора. Представители ведомства Владимира Устинова убедили депутатов, что это позволит сократить число возбуждаемых уголовных дел в 1,5–2 раза за счет отсечения заказных и сфабрикованных дел. И действительно, в конце прошлого года начальник управления по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции Генпрокуратуры Александр Кизлык объявил на пресс-конференции, что за несколько первых месяцев работы нового УПК прокуратура предотвратила возбуждение 5500 незаконных дел (за аналогичный период до 1 июля – порядка четырех тысяч). Однако у этой медали есть и обратная сторона: во-первых, Генпрокуратура приобрела мощнейший рычаг давления на граждан, а как она такими инструментами пользуется, хорошо известно. Во-вторых, когда следователь не имеет достаточно улик, он, даже если твердо уверен, что преступление было совершено, предпочитает не обращаться к прокурору с просьбой о возбуждении дела, опасаясь нарваться на отказ. Это, естественно, ведет к росту числа сокрытых преступлений. «Сотрудники милиции, – посетовал на пресс-конференции Дмитрий Козак, – никак не могут научиться применять новый УПК и любыми путями пытаются избежать законных способов разрешения жалоб граждан».
Впрочем, Елена Мизулина и тут преисполнена оптимизма: «Поначалу мы констатировали серьезное сокращение числа возбуждаемых дел. Однако постепенно ситуация выправилась. Мы проводили различного рода опросы следователей. Большинство из них считают, что новая процедура не снизила эффективности их работы».
Многострадальные присяжные
Неожиданно судебная реформа дала сбой в части, касающейся введения суда присяжных. Еще в начале осени возникли сомнения в том, что с 1 января 2003 года они заработают по всей стране, как было записано в законе о введении в действие УПК (до конца 2002-го они действовали лишь в 9 регионах). И действительно, уже под самый конец года была одобрена поправка в закон о введении, согласно которой скамьи будут сформированы с начала 2003 года лишь в 60 регионах. Еще в 14 – с 1 июля 2003 года, с 2004 года – в 5 субъектах Федерации и с 2007 года – в Чечне. Авторы законопроекта – лидеры практически всех фракций – объясняли такую отсрочку тем, что не во всех регионах проведена подготовительная работа. Однако генеральный директор Судебного департамента при ВС РФ Александр Гусев заявил, что «в технической части все готово для введения суда присяжных на всей территории России».
Кроме географии, может сократиться и список статей, обвинение по которым предполагает слушание дела в суде присяжных. Верховный суд намерен оставить в нем только пять статей: те, за которые предусмотрено наказание в виде пожизненного заключения. Основание все то же – у судебной системы не хватает средств. Однако даже члены ВС неофициально признают, что присяжная юстиция дешевле и эффективнее той, с которой мы живем сейчас. Плохо подготовленные дела в суде присяжных обычно рассыпаются, и поэтому следователи и прокуроры гораздо меньше открывают необоснованных дел. Таким образом снижается нагрузка на суды, разгружаются СИЗО. Наконец, в присутствии присяжных судья начинает играть ту роль, которую отводит ему Конституция, – роль арбитра.
«Предложения ВС свидетельствуют только об одном, – считает Елена Мизулина. – Судьи боятся лишиться полного контроля над процессом. Ведь роль судьи в суде присяжных снижается. Одновременно сужаются контрольные функции Верховного суда, поскольку оснований для отмены вердикта присяжных меньше, чем постановления обычного суда. Россия живет в условиях судебной иерархии, и ВС хотел бы сохранить все свои рычаги влияния. Мы же, напротив, намерены в будущем поставить вопрос о расширении подсудности, чтобы с участием присяжных рассматривались не только особо тяжкие преступления, но и тяжкие».
Следствие ведут...
Группа разработчиков УПК намерена продолжить работу над совершенствованием уголовного процесса. На данном этапе свою задачу они видят в том, чтобы принципы, от которых пришлось отказаться под давлением тех или иных ведомств, в будущем получили свое отражение в кодексе. В частности, необходимо отделить следствие от структур, за ним надзирающих. Эту задачу можно решить, создав, например, единую Федеральную службу расследования (по типу американского ФБР). Но правоохранительные органы, и в первую очередь прокуратура, не желающая терять свою монополию на ведение серьезных дел, решительно отказываются расставаться со своими следственными департаментами. Однако, по данным «Журнала», Кремль намерен сдвинуть это дело с мертвой точки. Называют уже и примерные сроки образования российского ФБР – 2004 год.
Другой реанимируемый принцип – отказ от стадии возбуждения уголовного дела. «Само по себе поступление информации о совершении преступления должно служить основанием для возбуждения дела, – считает бывший заместитель председателя Конституционного суда Тамара Морщакова. – Это поможет бороться и с коррупцией, так как лишит следователей и прокуроров возможности решать, какое дело возбуждать, а какое в стол положить. Не говоря уже о том, что мы получим объективную картину уровня преступности в стране. Нужно обязать следственные органы при появлении любой криминальной информации сразу открывать дела. Сейчас же прокуратура вольна сама решать этот вопрос. Что создает предпосылки для возбуждения заказных дел».
Не исключено, что в обозримом будущем появится в кодексе и то самое параллельное расследование, о котором говорилось еще в Концепции 1991 года. В настоящее время дело для суда готовит следователь. Он в отличие от адвоката имеет право допрашивать свидетелей, заказывать экспертизы, проводить другие следственные действия. Это ставит стороны в неравное положение. Параллельное расследование призвано устранить такое неравенство.
Дать новому УПК и всей судебной реформе хоть сколько-то определенную оценку пока трудно. Даже практики оценивают ее очень по-разному. Например, на вопрос «Станет ли судебная власть более самостоятельной?», в Приволжском федеральном округе утвердительно ответили 12,5% судей, а в Новосибирске – до 47,4%. С тем, что «отношение населения к судебной власти изменится в сторону большего доверия», согласны 6,7% судей Хабаровска и 35,5% Южно-Сахалинска. А на вопрос «Повысится ли степень неотвратимости наказания за преступление?» подавляющее большинство прокуроров в разных регионах вообще отказались отвечать.
